地方立法统计分析报告：2021年度 ||《地方立法研究》

地方立法统计分析报告：2021年度

闫然  黄宇菲

（闫然，全国人大常委会法工委宪法室副处长；黄宇菲，全国人大常委会法工委宪法室处长）

本文来源于《地方立法研究》2022年第2期。本文注释已略，建议阅读原文。

摘要 

2021年，各省（自治区、直辖市）人大及其常委会贯彻落实习近平法治思想，围绕中心、服务大局，制定地方性法规322件，修改484件，废止101件，批准设区的市、自治州、自治县的地方性法规和自治条例、单行条例1000余件。2021年度的地方立法工作在高质量发展、社会建设、民生立法、生态环保等方面取得较大进展，不断创新丰富地方立法新形式，区域协同立法取得显著成效，呈现出省级人民代表大会会议审议法规案作用日渐凸显、省级人大常委会立法数量屡创新高、所有设区的市均被授权立法实现全覆盖的特点。

关键词 

地方性法规   统计   立法形式   区域协同

目次 

一、省级人民代表大会会议立法情况二、省级人大常委会立法情况三、2021年度地方性法规的主要内容四、2021年度地方立法的主要特点



习近平总书记在党的十九届六中全会、中央全面依法治国工作会议、中央人大工作会议等会议上发表重要讲话，对立法的政治原则、立法目标、主要任务、功效作用、指导原则、立法着力点、主体责任等作出重要指示，要求地方立法紧扣大局、着眼急需、着力解决实际问题、维护国家法治统一。2021年，地方各级人大认真贯彻落实党中央精神，推动地方立法工作取得了新成果。2021年度，31个省（自治区、直辖市）[以下简称“省（区、市）”]人大及其常委会共召开33次人民代表大会会议和234次人大常委会会议，制定地方性法规322件，修改484件，废止101件（不含文中废止），批准设区的市、自治州、自治县的地方性法规和自治条例、单行条例的决定1000余件（含制定、修改、废止）。各省（区、市）平均制定省级地方性法规10件，修改14.8件；28个省、自治区平均作出批准设区的市地方性法规的决定约36件。

一、省级人民代表大会会议立法情况

2021年1月，党中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出：“更好发挥人大代表在起草和修改法律法规中的作用，人民代表大会会议一般都应当安排审议法律法规案。”省级人民代表大会在听取和审议地方政府工作报告等事项的同时积极探索行使地方立法权，视情况安排审议涉及本省重大事项的法规案。

（一）省级人民代表大会会议审议法规案数量逐年增加

贯彻落实法治中国建设规划要求，在2020年共10个省（区、市）人民代表大会通过了11件地方性法规的基础上，2021年1月至2月间，河北、西藏、内蒙古等10个省（区、市）人民代表大会会议通过了《北京历史文化名城保护条例》等12件地方性法规。值得注意的是，河南、浙江、宁夏等17个省（区、市）人大常委会于2021年先后审议决定将《河南省南水北调饮用水水源保护条例》《浙江省公共数据条例》《宁夏回族自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区促进条例》等19个地方性法规草案提请本地区人民代表大会会议审议，并于2022年年初经人民代表大会审议通过。其中，江西省十三届人大五次会议2021年1月通过的《江西省乡村振兴促进条例》，是江西省首次以人民代表大会的形式审议通过实体性法规，湖南等多个省份是时隔20余年后再次通过大会形式审议通过地方性法规，各地人民代表大会上的法治氛围愈发浓厚。（见图１）

▲图1 省级人民代表大会通过地方性法规数量情况

（二）省级人民代表大会立法事项

作为本地区政治经济社会发展中的重要事项，关于2021年各省级人民代表大会通过的地方性法规范围，一是环境保护领域，河北省十三届人大四次会议通过了《白洋淀生态环境治理和保护条例》，西藏自治区十一届人大四次会议通过了《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》，凸显生态文明建设在本地区的重要地位。二是关于民族领域，新疆和内蒙古两个自治区分别制定通过了《新疆维吾尔自治区民族团结进步模范区创建条例》和《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》，通过人民代表大会会议立法凝聚本地区各民族人民群众共识，对于铸牢中华民族共同体意识具有重要的政治意义和法律意义。三是人大制度建设领域，共有3个省份制定修改了5件地方性法规，占2021年所有省级人大制定通过的地方性法规数近一半，其中浙江和陕西分别修订通过了《浙江省人民代表大会议事规则》和《陕西省人民代表大会议事规则》，山西省十三届人大四次会议制定《山西省人民代表大会代表议案的提出和处理办法》，并修订通过了《山西省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》和《山西省人民代表大会代表建议、批评和意见的提出和处理办法》。此外，城乡建设与管理领域，重庆市五届人大四次会议通过了《重庆市文明行为促进条例》，江西省十三届人大五次会议通过了《江西省乡村振兴促进条例》；历史文化保护领域，北京市十五届人大四次会议通过了《北京历史文化名城保护条例》。（见图2）

▲图2  2021年省级人民代表大会通过地方性法规分类情况

二、省级人大常委会立法情况

2021年，各省（自治区、直辖市）共召开了234次省级人大常委会会议。其中，各省（区、市）制定地方性法规314件，修改480件，废止101件。平均而言，每次省级人大常委会会议制定通过省级地方性法规1.34件，修改2件，废止0.43件。

（一）省级人大常委会立法数量屡创新高进一步分时间段分析，各省（区、市）人大常委会2021年全年双月立法数量不断增加，2021年8月至9月和10月至11月分别新制定地方性法规71件和81件，数量均创同期新高。与2020年立法统计数据相比较，自2020年1月新冠肺炎疫情发生以来，各地地方立法数量出现一定程度下降。各地在疫情防控常态化要求下，自2020年下半年起在地方经济社会发展各领域不断加快立法速度。两年来，31个省（区、市）人大及其常委会共制定地方性法规590件，在统筹经济社会发展与疫情防控中发挥了重要的法治保障作用。（见图3）

▲图3 各省（区、市）人大常委会双月立法情况统计

（二）所有设区的市均已被授权立法实现全覆盖

2021年度，28个省、自治区、直辖市人大常委会共批准设区的市、自治州、自治县地方性法规和自治条例、单行条例共计1000余件。其中，设区的市地方性法规新制定590余件，修改270余件（含打包修改），废止80余件，制定、修改、废止自治条例和单行条例60余件。平均而言，每个省（区、市）批准设区的市、自治州、自治县法规条例立改废年均约36件，批准设区的市制定地方性法规22件。立法法赋予所有设区的市地方立法权以来，新制定设区的市地方性法规数量连续3年超过年均500件，设区的市地方立法数量呈现逐步稳定态势。

值得进一步说明的是，根据修改后的立法法规定，由省、自治区的人大常委会确定设区的市开始行使地方立法权的时间。2015年立法法修改以来，11个省、自治区采取一次性全部批准的方式，16个省、自治区采取分批批准的方式，各地积极稳妥推进赋予设区的市立法权工作，地方立法取得实质性进展。2021年9月，西藏自治区十一届人大常委会第三十二次会议作出关于确定那曲市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定，至此，全国所有289个设区的市、30个自治州以及3个不设区的市均已被省级人大常委会授权可以行使地方立法权，设区的市地方立法实现全覆盖。

三、2021年度地方性法规的主要内容

2021年12月，栗战书委员长在第二十七次全国地方立法工作座谈会指出，近年来，各地人大围绕贯彻落实习近平总书记关于立法工作的重要指示要求，在立法工作中依法履职、担当作为，制定和修改了一大批适应时代要求、体现地方特色的地方性法规，有力促进了地方改革开放和社会主义现代化建设，为立法理论和实践做了大量创新性的工作。

（一）关于促进高质量发展立法

贯彻落实党中央关于高质量发展的决策部署，各地紧密结合和反映各地实际，积极通过立法推进创新驱动发展、优化营商环境，在推动经济高质量发展的实践中取得了很好的经济效果、社会效果和法律效果。    
一是关于创新驱动发展。创新是引领发展的第一动力，在当前国际国内的形势与挑战面前，以创新驱动发展有着更加直接和迫切的现实意义。安徽制定通过《安徽省创新型省份建设促进条例》，从原始创新、技术创新、产业创新、区域创新、体制机制创新等方面作出规定，坚持创新在现代化建设全局中的核心地位。辽宁、重庆出台了《辽宁省科技创新条例》《重庆市科技创新促进条例》，贵州、天津、浙江先后修改了本省（市）促进科技成果转化条例，广东出台《广东省科学技术普及条例》。大数据经济方面，安徽、山东、福建先后制定通过《安徽省大数据发展条例》《山东省大数据发展促进条例》《福建省大数据发展条例》，从数据资源的归集整合、开发应用、安全管理和促进大数据发展的相关措施等方面作出规范。《陕西省大数据发展应用条例（草案）》也已提请常委会审议。广东出台《广东省数字经济促进条例》，湖北修正《湖北省信息化条例》。关于自由贸易港（区）建设，河南、江苏、陕西先后通过《中国（河南）自由贸易试验区条例》《中国（江苏）自由贸易试验区条例》《中国（陕西）自由贸易试验区条例》。天津出台《天津市推进北方国际航运枢纽建设条例》，推进智慧创新、安全绿色的现代航运枢纽建设。此外，河北出台《河北雄安新区条例》，将中央和河北省关于支持雄安新区的各项决策部署通过立法予以保障实施。
二是关于促进企业发展。山东、山西、广西出台《山东省民营经济发展促进条例》《山西省外来投资促进条例》《广西壮族自治区投资促进条例》。陕西、甘肃、河北、江苏、云南等地修改通过《陕西省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》《甘肃省促进中小企业发展条例》和《河北省中小企业促进条例》《江苏省中小企业促进条例》《云南省中小企业促进条例》，北京修改《北京市促进私营个体经济发展条例》，浙江修改《浙江省台湾同胞投资保障条例》，湖北修正《湖北省侨属企业条例》，为企业创立和高质量发展营造稳定、公平、透明、可预期的环境和政策扶持。知识产权保护方面，山西、辽宁、上海等多地出台《山西省知识产权保护工作条例》《辽宁省知识产权保护条例》《上海市浦东新区建立高水平知识产权保护制度若干规定》，浙江修改《浙江省企业商号管理和保护规定》，激发创新创业活力，更好发挥知识产权制度激励创新的保障作用，推动高质量发展。优化营商环境方面，贵州、青海、四川、重庆先后制定通过本地的优化营商环境条例，浙江出台了《浙江省标准化条例》。
三是落实乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。2021年4月，全国人大常委会通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》。贯彻落实党中央决策部署和乡村振兴法要求，江西、山东、浙江、吉林、浙江、福建、四川等多地出台乡村振兴促进条例，结合当地实际情况，从产业发展、人才培养、文化繁荣、生态宜居、乡村治理等多个方面作出规定。粮食安全事关国计民生，四川、天津、辽宁出台《四川省粮食安全保障条例》《天津市地方粮食储备管理条例》《辽宁省地方储备粮管理条例》，以加强和规范地方粮食储备的管理，维护粮食市场稳定，保障粮食安全。此外，山东、新疆出台了实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法，落实和细化了农村土地承包制度。四川出台《四川省农村集体经济组织条例》，湖北修改《湖北省农业机械化促进条例》，江西修改《江西省赣抚平原灌区管理条例》，江苏修改《江苏省农民专业合作社条例》。

（二）关于民生领域立法
在民生领域，地方立法紧贴人民对美好生活的需要，发挥“最后一公里”作用，结合当地实际，对国家法律法规相关规定予以细化。
一是关于生活垃圾和物业管理。生活垃圾和物业管理与广大人民群众生产生活息息相关，是重大的民生问题，也是社区治理的重要部分，对打造共建共治共享的社会治理格局具有重要意义。安徽、江西、内蒙古、山东、重庆等地制定通过《安徽省生活垃圾分类管理条例》《江西省生活垃圾管理条例》《内蒙古自治区城乡生活垃圾管理条例》《山东省生活垃圾管理条例》《重庆市生活垃圾管理条例》，甘肃、海南修改了有关垃圾管理条例。为了规范物业管理活动，维护物业管理相关主体的合法权益，促进和谐社区建设，依据民法典和国务院《物业管理条例》，吉林、海南分别制定了《吉林省物业管理条例》《海南经济特区物业管理条例》，陕西修订了《陕西省物业服务管理条例》，对业主大会、业主委员会、物业服务人、住宅专项维修基金、物业服务收费等与时俱进地作出细化规定。
二是道路交通管理。河北、海南出台《河北省电动自行车管理条例》《海南省电动自行车管理条例》，上海通过《上海市非机动车安全管理条例》，针对电动自行车等非机动车销售、通行和安全管理等方面的问题和隐患作出制度设计，加强电动自行车管理。江西、贵州、江苏、海南、吉林等多地出台铁路安全管理条例，聚焦铁路安全管理中的重点难点问题，对实施翻越闸机、阻碍列车车门关闭等危害铁路运输安全行为的个人明确处罚措施，保障铁路安全和畅通、预防和减少安全事故、保护人身和财产安全。此外，湖南制定《湖南省治理货物运输车辆超限超载条例》，重庆通过《重庆市道路运输管理条例》，江西通过《江西省水路交通条例》，河北省通过《河北省公路条例》，广西制定《广西壮族自治区农村公路条例》。
三是关于公民权益保护。贵州通过《贵州省未成年人保护条例》《贵州省预防未成年人犯罪条例》，广西通过《广西壮族自治区预防未成年人犯罪条例》，贵州、四川先后制定修改华侨权益保护条例，黑龙江制定通过《黑龙江省女职工劳动保护条例》，江苏修改《江苏省老年人权益保障条例》，等等。基础设施领域，北京市通过《北京市无障碍环境建设条例》，这是保障残疾人、老年人等社会成员平等享有经济社会发展成果，自主参与社会生活的重要民生举措，也是践行对国际社会的庄严承诺，确保北京2022年冬奥会、冬残奥会这件党和国家的大事顺利筹办的重要基础条件。关于工会劳动法律规范，内蒙古、山东出台工会劳动法律监督条例，江西修改《江西省职工代表大会条例》《江西省厂务公开条例》《江西省企业工资集体协商条例》，化解劳动纠纷，巩固和维护社会和谐稳定。

（三）关于社会治理立法
一是在疫情防控和公共卫生健康方面。辽宁通过《辽宁省公共卫生应急管理条例》，保障人民群众生命安全和身体健康，总结新冠肺炎疫情防控中的经验教训，强化公共卫生法治保障。广西通过《广西壮族自治区爱国卫生条例》，将爱国卫生运动与疫情防控常态化紧密结合。广东、黑龙江制定通过了《广东省动物防疫条例》《黑龙江省动物防疫条例》，天津、山西、江苏、浙江、甘肃、湖北、山东、安徽分别修订各地动物防疫条例或实施动物防疫法办法，吉林通过《吉林省无规定动物疫病区建设管理条例》，青海通过《青海省鼠疫防控条例》。北京修正《北京市实验动物管理条例》，加强实验动物管理，保障生物安全和首都城市安全，落实国家总体安全观。浙江通过的《浙江省医疗保障条例》是全国首部医疗保障领域的综合性地方性法规，通过加强顶层设计和制度供给，推进省域医保治理现代化。上海、甘肃制定《上海市中医药条例》《甘肃省中医药条例》，保障群众享有优质中医药服务。
二是在完善民族和宗教工作方面，内蒙古、新疆先后制定通过《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》《新疆维吾尔自治区民族团结进步模范区创建条例》，把铸牢中华民族共同体意识融入立法修法工作。湖北修正《湖北省散居少数民族工作条例》，青海、云南出台《青海省宗教事务条例》《云南省宗教事务条例》。贯彻落实中央民族工作会议精神，内蒙古自治区针对教育领域法规存在的问题，制定通过《内蒙古自治区教育条例》，修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》，同步废止了自治区民族教育条例、蒙古语言文字工作条例等6件涉民族问题的法规，取得良好成效。
三是关于健全社会管理和服务。北京市出台《北京市接诉即办工作条例》，深化“街乡吹哨、部门报到”改革，具体规定了接诉即办工作的内涵、体系和机制，明确12345作为诉求受理主渠道的定位。加强社会综合治理方面，新疆、广东先后出台平安建设条例，广西出台《广西壮族自治区城市管理综合执法条例》，西藏出台《西藏自治区行政执法监督条例》，北京市出台《北京市户外广告设施、牌匾标识和标语宣传品设置管理条例》，山西、浙江相继修改了《山西省食品小作坊小经营店小摊点管理条例》《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》。
四是关于安全生产和治安管理领域。浙江修订《浙江省防汛防台抗旱条例》，吉林通过《吉林省铁路安全管理条例》，江苏修改《江苏省公路条例》，江西修正《江西省防震减灾条例》《江西省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》，湖北修正《湖北省消防条例》《湖北省食品安全条例》，甘肃修订《甘肃省消防条例》。此外，在惩治违法犯罪和治安管理方面，北京市出台《北京市禁毒条例》，安徽修正《安徽省特种行业治安管理条例》，等等。

（四）关于弘扬社会主义核心价值观立法
结合党史学习教育开展红色遗迹保护立法是2021年地方立法的一大突出亮点。2021年是中国共产党成立100周年，红色资源是中国共产党的宝贵财富，红色文化是推动民族复兴伟业的内在力量。在这样的背景下，通过立法加大保护红色文化遗存力度的重要性更加凸显。围绕建党百年主题，天津、上海、安徽、湖南、四川制定红色资源保护传承条例，河南制定革命老区振兴发展促进条例，江西制定革命文物保护条例，贵州制定《贵州省长征国家文化公园条例》。阳泉、南京、潍坊、信阳等9个设区的市也对红色资源保护利用进行了立法，丽水、铜川制定革命遗址（旧址）保护条例，对本行政区域内的红色资源作出保护和传承规范。
二是社会文明促进类型立法。一些地方制定出台文明行为促进方面的地方性法规，培育和践行社会主义核心价值观。山西、北京、天津、甘肃等地审议通过《山西省预防和制止餐饮浪费规定》《北京市反食品浪费规定》《天津市反食品浪费若干规定》《甘肃省反餐饮浪费条例》，明确了餐饮服务经营者等各类主体责任，弘扬厉行节约、反对浪费的社会风尚。四川、重庆、云南修订通过见义勇为人员奖励和保护条例，保障见义勇为人员的合法权益，培育和践行社会主义核心价值观提供法治保障。山西出台《山西省慈善事业促进条例》，山东、湖北制定《山东省慈善条例》《湖北省慈善条例》，福建通过了《福建省志愿服务条例》，甘肃通过《甘肃省红十字会条例》，进一步促进和规范本省慈善和志愿服务事业发展，保护慈善活动参与者的合法权益。
三是加强文化领域立法。山西出台《山西省全民阅读促进条例》，福建出台《福建省传统风貌建筑保护条例》，广东出台《广东省工艺美术保护和发展条例》，山西修正《山西省实施〈中华人民共和国国家通用语言文字法〉办法》，江西出台《江西省公共文化服务保障条例》。关于历史遗迹保护立法，河南修订《河南省安阳殷墟保护条例》，四川出台《四川省三星堆遗址保护条例》，宁夏出台《宁夏回族自治区非物质文化遗产保护条例》、修正《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》，广东潮州、汕头、揭阳三市协同制定潮剧保护传承条例。

（五）关于生态环境保护立法深入贯彻落实习近平生态文明思想，建设人与自然和谐共生的美丽家园，各地在生态文明建设方面持续发力，不断完善生态环保法律体系。
一是关于加强生态环境保护。天津修正《天津市节约用水条例》《天津市实施〈中华人民共和国水法〉办法》。河北修正《河北省节约用水条例》《河北省乡村环境保护和治理条例》和《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》。山西出台《山西省禁止一次性不可降解塑料制品规定》，还修正《山西省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》《山西省永久性生态公益林保护条例》。内蒙古修正《内蒙古自治区地质环境保护条例》，江西出台《江西省生活垃圾管理条例》《江西省湖泊保护条例》和《江西省河道管理条例》，湖北修正《湖北省林地管理条例》，甘肃修订《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》。
二是关于推进绿色发展。在经济及生态资源可持续发展方面，河北修正《河北省发展循环经济条例》，内蒙古出台《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》。在绿色建筑发展方面，湖南和福建分别出台绿色建筑发展条例，湖北修正《湖北省民用建筑节能条例》。
三是关于加强污染治理和废物管理。辽宁出台《辽宁省医疗废物管理条例》，吉林修订《吉林省危险废物污染环境防治条例》，福建出台《福建省水污染防治条例》，河南修正了《河南省大气污染防治条例》，广西出台《广西壮族自治区土壤污染防治条例》。

（六）人大自身建设方面
贯彻落实中央人大工作会议精神，根据全国人大及其常委会关于人大制度领域各项立法工作，各地人大根据地方实践需要，着重完善地方人大组织和工作制度。
一是关于县乡人大代表选举制度。根据2020年10月新修改的选举法规定，北京、安徽、吉林等20多个省（区、市）修改本地区选举实施细则。例如，北京市修改区、乡、民族乡、镇人民代表大会代表选举实施细则，内蒙古修改《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》，安徽修改《安徽省各级人民代表大会选举实施细则》，吉林修改《吉林省县乡两级人民代表大会选举实施细则》；等等。
二是人大自身建设方面。与全国人大修改完善议事规则同步，陕西、浙江在本省人民代表大会上分别修改了《陕西省人民代表大会议事规则》《浙江省人民代表大会议事规则》，湖北修改通过《湖北省人民代表大会常务委员会会议事规则》，内蒙古修改《内蒙古自治区旗县级人民代表大会议事规则》。山西制定《山西省不设区的市和市辖区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》。关于备案审查机制，山西制定《山西省各级人民代表大会规范性文件备案审查条例》，上海制定《上海市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，江西、广东等地修改本省各级人大常委会规范性文件备案审查条例。
三是关于法治宣传教育。新疆、西藏、广西先后通过《新疆维吾尔自治区法治宣传教育条例》《西藏自治区法治宣传教育条例》《广西壮族自治区法治宣传教育条例》，为增强全民法治观念，弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，提高社会治理法治化水平，全面推进法治建设提供法治保障。

四、2021年度地方立法的主要特点

2020年11月，中央召开全面依法治国工作会议，确立并阐述习近平法治思想，对包括立法工作在内的新时代全面依法治国工作作出部署。2021年10月，习近平总书记在首次召开的中央人大工作会议上强调，“要加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治”。新时代新征程上，2021年度地方立法工作，坚持以习近平总书记关于立法工作的重要指示要求作为地方立法工作的根本遵循，围绕中心、服务大局，立足地方实际，创新立法形式，通过立法服务地方经济社会发展，着力提高地方立法实效性。

（一）紧密围绕中央精神确定地方立法选题习近平总书记强调，地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行。从2021年度情况看，各地认真贯彻落实党中央决策部署，围绕中心、服务大局，立足各地实际，为推动各地经济社会发展提供法治保障。
一是贯彻习近平生态文明思想，各地持续推动土壤、大气、固体废物、水、机动车、循环经济等生态文明立法。党中央发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念 做好碳达峰碳中和工作的意见》后，天津市及时制定《天津市碳达峰碳中和促进条例》。《长江保护法》通过后，长江流域的省市根据该法，制定修改了一批地方性法规，涉及水资源管理、河道管理、次级流域保护等，云南省还专门作了全面贯彻实施长江保护法的决定。
二是紧跟国家立法，制定配套法规。2020年12月，全国人大常委会通过《关于加强国有资产管理情况监督的决定》，规定“县级以上地方人大常委会结合本地实际，参照本决定建立健全国有资产管理情况监督制度，加强监督力量，依法履行人大国有资产监督职责”。2021年，山西、山东、湖北、广东、重庆制定了国有资产监督管理条例。
三是贯彻中央决策部署，创造性地开展地方政府金融监管。根据国家金融改革创新试点落实地方金融风险处置属地责任的需要，在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，地方政府在金融监管上承担了越来越多的职责。为解决缺乏上位法关于地方金融监督处罚的法律依据，多地制定出台金融领域地方性法规，在执行层面提供法治保障。北京、贵州、吉林等地出台地方金融监督管理条例，湖北、江苏出台地方金融条例，对地方金融组织提出明确监管要求，建立相关制度，强化风险防范，服务地方经济社会发展成效显著。
（二）从百姓身边事出发，以“小切口”立法发挥地方立法实效性
在中央人大工作会议上，习近平总书记强调，要做好地方立法工作，着力解决实际问题。贯彻落实习近平总书记关于地方立法的重要指示精神，各地在地方立法中找准在法律体系中的定位，吃透党中央精神，从地方实际出发，坚持地方特色，从百姓身边事出发，需要几条就定几条，以“小切口”立法发挥地方立法实效性，着力更好、更有效地解决实际问题。一是面对各地电动自行车呈现出保有量大，且逐年上涨的趋势，针对电动自行车在销售、通行和安全管理等方面存在的问题隐患，各地坚持问题导向，结合群众出行的实际需要，海南、湖北以及山西长治、临汾、朔州、广东东莞等地出台电动自行车管理条例。以《海南省电动自行车管理条例》为例，根据地方实际，考虑到群众的出行需求规定了对本条例实施前已经购买的不符合强制性国家标准的电动两轮车实施过渡期临时号牌管理，过渡期最长不超过5年，期满后不得上路。对于依法有序规范电动自行车管理，规范行政事业性收费管理，保护群众合法权益提供了法治保障。
二是制定反食品浪费法规。2021年4月，全国人大常委会通过《中华人民共和国反食品浪费法》。该法第31条规定，省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州根据具体情况和实际需要，制定本地方反食品浪费的具体办法。2021年，山西、北京、天津、甘肃等地审议通过了《山西省预防和制止餐饮浪费规定》《北京市反食品浪费规定》《天津市反食品浪费若干规定》《甘肃省反餐饮浪费条例》，明确了餐饮服务经营者等各类主体责任，弘扬厉行节约、反对浪费的社会风尚。

（三）扎实稳妥开展法规清理工作，维护国家法治统一习近平总书记在中央人大工作会议上强调，地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，自觉维护国家法治统一。2021年度的地方立法中，各地深入贯彻党中央决策部署，各地认真研究扎实稳妥开展地方性法规清理工作，不断完善备案审查体制机制和制度建设，维护国家法治统一。一是各地人大常委会贯彻落实党中央《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》精神，根据新修改的人口与计划生育法对本省（区、市）及有关设区的市（州）地方性法规、单行条例及时作出修改。二是根据新修订的《行政处罚法》，各地人大积极对涉及行政处罚内容的地方性法规开展专项清理工作。北京市人大对涉及行政处罚内容的116件地方性法规进行了逐件研究，提出22件法规中存在与行政处罚法规定不一致、不衔接、不配套的问题，并于2021年9月的常委会上通过了关于废止部分地方性法规的决定和关于修改部分地方性法规的决定。三是贯彻落实民法典规定，继续做好有关地方性法规、单行条例的清理工作。西藏废止《西藏自治区实施〈中华人民共和国收养法〉的变通规定》，四川人大常委会批准了关于废止 《峨边彝族自治县施行〈中华人民共和国继承法〉的补充规定》的决定和关于废止《马边彝族自治县施行〈中华人民共和国继承法〉的补充规定》的决定。（见图4）

值得注意的是，较之前两年各地大幅修改地方性法规的情况而言，2021年各省（区、市）人大常委会每次常委会会议修改通过的地方性法规数量已明显减少，前两年经常出现的一次性打包修改四五十件的情况已不多见。2021年10月至11月，各省级人大常委会修改通过的地方性法规数量已从2020年最多时的185件减少至75件，地方法律规范逐渐趋于稳定。

▲图4 省级地方性法规双月修改数量统计（2019.12-2021.11）

（四）不断探索丰富地方立法新形式2021年6月，贯彻党中央决策部署，十三届全国人大常委会第二十九会议落实国家重大战略，制定《海南自由贸易港法》，授权海南省人大及其常委会制定海南自由贸易港法规；通过关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定，授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。这两种法规是全国人大及其常委会以立法引领和保障改革，支持高水平改革开放而创设的新的立法形式，是在宪法法律框架内建立完善与支持有关地方大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系的重要举措，是新时代立法工作贯彻习近平法治思想、正确处理改革与法治关系的生动实践。
浦东新区法规授权决定作出后，上海市人大常委会通过《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》，与既有的《上海市制定地方性法规条例》相衔接，对上海市制定浦东新区法规的相关要求以及浦东先行制定管理措施等法治保障工作加以明确。上海市人大常委会连续于9月、10月、11月、12月出台《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》等6部浦东新区法规，将行之有效、条件成熟的改革成果予以固化，是浦东新区长期探索的系统集成。海南省人大常委会根据海南自由贸易港法规定，积极探索制定了《海南自由贸易港公平竞争条例》《海南自由贸易港国际船舶条例》《海南自由贸易港社会信用条例》《海南自由贸易港反消费欺诈规定》等十余部海南自由贸易港法规，以立法推动建设高水平的中国特色海南自由贸易港。

（五）探索创新区域协同立法、流域共同立法新形式随着经济社会快速发展，相邻行政区域相同治理规则的需求愈发强烈。目前协同立法已在跨区域生态环保、大气污染防治、疫情联防联控、交通一体化等方面发挥了积极作用。其中，京津冀、长三角已形成比较固定的立法协同工作机制。
一是积极推进区域协同立法不断发展。区域协同立法，是适应区域经济一体化发展应运而生的一种新的立法形式，解决了因为行政区划而形不成政策制度合力的问题。2021年7月，北京、天津、河北三地通过关于授权政府为保障冬奥会筹备和举办工作规定临时性行政措施的决定。上海、江苏、浙江、安徽“三省一市”协同制定关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定，体现了“决策协同、文本协调”的特点，推进长江流域生态环境保护和修复维护。
二是探索流域共治共同立法模式。云南、贵州、四川三省以“共同决定+条例”的方式，破解共立和共治难题，共同立法保护赤水河流域，三省有关决定和条例于7月1日起同步施行，是中国首个地方流域共同立法。三省“共同决定”的内容主要包括全方位协作，建立联合防治协调机制、完善生态补偿机制，统一规划、统一标准、统一监测、统一责任、统一防治措施，实行最严格的水资源管理制度，开展生态修复、推进绿色发展，加强红色资源保护协作、地方人大监督协作、共同的法律责任等。为共同保护嘉陵江流域水生态环境、维护水生态安全，2021年11月，重庆市人大常委会通过《关于加强嘉陵江流域水生态环境协同保护的决定》；同月，四川省人大常委会通过《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》，明确划定了适用范围、协同原则和协调机制，并从生态保护补偿、专项规划编制、应急、执法等13个方面，对嘉陵江流域水生态环境共标、共建、共治、共管作出了详细规定。
此外，在同一个省级行政区内，省级人大常委会在各设区的市之间加大统筹协调力度，积极探索协同立法。福建厦门、漳州、泉州、龙岩共同制定九龙江流域生态环境协同保护决定。在福建省人大常委会的全程指导下，厦门市人大常委会牵头，与漳州、泉州、龙岩三市人大常委会一起，先行先试，进行了有益探索。四市的“决定”主要内容一致，打破了“行政边界”，就闽西南地区九龙江流域水生态环境保护和饮用水安全问题同步作出规定。山西省临汾、晋城、长治共同制定“沁河流域生态修复与保护条例”。在生态文明建设领域立法中，山西省人大建立了“省级统筹、省市联动、市市协同、各市立法”的流域立法工作机制，以沁河为试点“求同存异”，完成沁河流域生态修复与保护立法。江西省在萍乡、宜春、吉安三市开展了武功山协同立法，这是江西省首次开展协同立法工作，也是全国首例山岳型协同立法。江西省人大常委会决定采用省人大法制委、省人大常委会法工委牵头，萍乡、宜春、吉安三市人大常委会分别立法、同时报批的协同立法模式。江西省人大及其常委会相关部门曾多次前往三地调研，数次召集省、市两级各方开会讨论，江西省人大常委会先后印发了6个版本的具体条文模版供三地参考。2021年12月，广东省人大常委会同时审查批准了汕头、潮州、揭阳三地的潮剧保护传承条例。为保护一个地方剧种，在三个地级市间开展区域协同立法，在地方立法史上尚属首次，也开创了全国在文化领域协同立法的先例。

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《地方立法研究》2022年第2期目录与摘要

地方立法统计分析报告：2019—2020年

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